许海波

城乡统筹并不是一个新鲜话题，国内理论界已经开展了较多的研究，各地在实践中也作出了不少探索，但它仍然是“十二五”时期的重要课题，而且随着形势的发展，还面临一些新的问题。本文就几个相关问题谈谈个人见解。

一、正确认识城乡统筹和城乡一体化的关系

一般认为，人均GDP稳定超过3000美元，城市扩散效应超过聚集效应，进入城市反哺农村阶段。南通早已符合这一条件，应该大力推进城乡统筹发展。

城乡统筹是科学发展观基本方法“统筹兼顾”的五个统筹之一，属于方法论范畴，强调城乡之间的协调，即比例、差距合适。城乡一体化既可以静态地理解为城乡之间的均等状态，又可动态理解为城乡之间走向均等的过程。因此，城乡统筹与城乡一体化是手段与目的、方法与目标的关系。显然，城乡一体化的目标要经过较长的时间才能实现，在“十二五”时期，只能用城乡统筹的方法加快缩小城乡之间的发展差距。

城乡统筹的内涵，一般是指统筹城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务和劳动就业。就南通的实际而言，统筹城乡劳动就业做得很好，基本实现了城乡就业市场的统一，消除了城乡就业壁垒；统筹城乡规划做得比较好，城市规划包括了农村区域，乡镇规划与市（县）规划衔接，仍需推进的是部分乡镇规划局限于镇区，有待扩展到全乡（镇）域。统筹城乡产业布局、基础设施和公共服务，则需要下大气力加以推进。

城乡统筹的实质是生产要素在城乡之间自由流动。随着户籍制度改革的推进，受束缚而不能在城乡之间自由流动的不再是人、资本，而是土地。城市居民无法购买农村宅基地建房，也无法购买农村住房，从而不能向农村流动；农村居民也无法通过出售宅基地和房产进城。目前，成都、重庆提出农民进城落户不必放弃农村的土地和房产，但这又产生了一个新的群体，既享有农村政策福利、又享有城市公共福利，这对城市和农村的原住民都是不公平的。相比而言，苏州的“三集中、三置换”是比较科学、彻底的。我们可以在稳妥试点万顷良田工程的过程中进一步探索相关经验。至于城市居民向农村流动的问题，目前可以通过土地承包权流转、租住农民房屋的办法加以临时性解决。

二、把加快城市化作为城乡统筹发展的头等大事

城市强才能农村强，城市富才能农村富。南通农村的发展滞后于城市，首要原因并不是城市对农村资源的吸聚，也不是政府对农村发展的重视不够；恰恰相反，首要的原因在于城市实力较小，对农村的带动能力不强。要把加快城市化、增强城市实力作为加快农村发展的重要手段，作为城乡统筹发展的头等大事来抓。因此，要针对南通城市化水平偏低的原因，“两扩张、一提升”狠下猛药。

一是扩张建成区规模。把解决老城区交通拥堵与城市规模扩大结合起来，将核心城区的功能性单位逐步外迁，带动各类新区加快成熟。对现有工业集中区、服务业集聚区加强整合，促使其向城镇靠拢，与城镇互动发展，成为新的城镇组团。

二是扩张城镇人口规模。加快金沙以西以南地区即中心城区的城市化，加快滨海区域的城镇培育，着力做大中心城市；将五个县（市）城建设成区域性中等城市；选择若干重点镇建成各具特色的城镇，加强城镇之间的快速交通连接，形成点轴式、网络状江海城市群，促进人口向作为网络节点的城镇集聚。探索出台有利于吸引农民工和外来人口定居的政策。

三是提升城镇形象。城镇的品味是吸引人气的重要因素。对各类城镇、园区要通盘考虑，科学规划、交错定位。根据城镇历史资源、人文典故或自然特色、产业特征，从标志性建筑、空间、色彩等方面塑造自身特色。加快旧城改造力度，加强城郊结合部整治，推进城市环境和市容长效管理，加强城市配套功能建设，提高宜居指数。

三、统筹城乡产业发展，重在推动农村产业升级

统筹城乡产业发展，并不只是在促进城市工业、服务业发展的同时，促进农村的农业发展；也不只是把城市中相对低端的产业向农村转移。在以内需为拉动经济增长主力的新时期，建立的现代产业体系必然是覆盖城乡的现代产业体系；南通建设特大型江海城市群，除了发展中心城市、中等城市、重点中心镇，还需要有一大批一般镇的崛起，这就必然带动周边农村的产业演进；建立农民持续增收的长效机制，也需要农村大力发展现代产业，增强自身造血功能。

统筹城乡产业发展，首先要推动农业升级。农业既是国民经济的基础产业，也是农村的基础性产业，不仅承担着经济功能，也承担着保障功能，并延伸出稳定功能，时刻不能放松。农业升级的基本前提是加强农业基础设施建设。一方面，要统一规划建设高标准农田，以及相应的水利、交通、排灌等设施。坚持以项目为载体，整合资源、连片治理、综合开发，推进土地整治、中低产田改造，提高农业生产能力和防灾减灾能力。另一方面，要大力发展设施农业，提高农业机械化和装备化水平。农业升级的主攻方向是设施化、规模化、园区化、集约化、组织化、品牌化、生态化、外向化。市区《都市生态型现代农业发展规划》描绘了农业升级发展的美好蓝图，要加大工作力度，确保有效实施。

统筹城乡产业发展，重点是推动农村二产升级。进入都市化时代的南通，农村产业的重心应该逐步向二产转移。一是大力扶持一批产业关联度大、市场竞争力强、辐射带动面广的农业龙头企业，到2015年市级以上农业龙头企业力争达到100家，销售额500亿元以上。二是大力适合农村特点的制造业。对农村工业企业加强规划引导、资源重合，按功能定位加快向拟保留的乡镇工业集中区迁移，培育一批骨干企业。同时，发展为城镇园区企业及城镇服务业配套，占地少、无污染的加工、装配业及现代手工业，引领千家万户成发展乡村民营工业。三是发展现代建筑业。对南通青年农民开展施工技术和管理培训，培养一大批建筑类灰领、白领人才，推动南通建筑业产业链延伸。

统筹城乡产业发展，要积极推进农村三产升级。一是大力发展由现代农业延伸出来的服务业，主要是农业原料及产品物流、销售、农业装备维修以及农业劳动外包。二是紧抓农村城市化机遇，发展相关的家装业和建材、汽车、电脑等销售业。三是积极发展农村流通业。构建快捷的农产品市场流通体系，努力探索农超对接、市场与产地挂钩、农产品网络直销等现代营销模式。围绕大型农产品批发市场，在农村建立相应的农产品收购、集散中心。四是培育农村文化休闲业。充分挖掘南通地方文化资源，发展乡村度假、古镇（村）旅游、民间演艺、城郊养老等行业。

四、统筹城乡基础设施，要与有序推进农民集居结合起来

农村基础设施总体落后于城市，一方面是因为城市要素集聚、产出效益高，因而基础设施投入较多，另一方面则与农村分散居住、单位基础设施投入受益人口少有关。进入统筹城乡发展时期，道路、路灯、供水、污水处理、供气、通信等基础设施必然要加快向农村延伸，在积极推进农民集中居住的时代，也就是向农民集中居住区延伸。

农民集中居住的意义和必要性显而易见，勿需赘述。但南通推进农民集中居住的难度要大于省内其它地区。主要原因是历史上民房形成了“一”字形、“非”字形分散布局，加之南通人口密度全省领先，在全国也仅次于上海，导致拆迁量较大；农村平房改楼房高潮兴起于上世纪90年代，房屋质量普遍好于80年代兴建楼房的苏南地区，更大大好于至今以简易平房为主的苏北农村，导致拆迁成本较高。进入“十二五”时期，尊重群众意愿成在决策考量的因素中权重明显提高，社会稳定风险评估成为重大决策和重大工程的必经程序，进一步推进农民集中居住的思路也应与时俱进。

从实事求是的态度和适度前瞻的眼光来看，城市化是一个不可逆转的必然趋势，农村常住人口的老化、弱化也不可避免；随着农村交通条件的改善和交通工具的升级，农村人口的活动半径普遍超出自然村、行政村，因此，南通农民集中居住不但不能迁就现状，增加新的集居点，而且要适当减少集居点，引导分散居住农户、新建翻建农户以及已向非农产业转移的农户到城镇及其周边地区的新型居住区集中居住，提高城镇人口集聚水平和资源利用效率。相应地，城市基础设施向农村延伸的重点区域应该是集镇，包括建制乡镇、已撤并乡镇的镇区，以及工业园区、重要交通节点和万顷良田等大型公共工程所在地。

五、统筹城乡公共服务，要根据本地实际确定重点方向

城乡统筹没有固定通用的模式，苏州模式、重庆模式、成都模式之所以取得了一定的成功，很重要的一点，就在于根据当地经济社会发展实际，制定了行得通的政策路径。其它地区在学习过程中，应该舍其“形”面取其“神”，简单套用某一模式只会导致失败。在实施城乡统筹的过程中，必须根据区域差异制订不同的城乡统筹发展战略。

公共服务主要包括教育、医疗、文化、体育、住房、社保、养老等内容，广义的公共服务也包括基础设施和生态建设。公共服务也即社会事业或社会建设，是与社会管理是紧密联系的。目前，南通“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理初步形成，已入选全国社会管理创新综合试点市。总的说来，农村的公共服务与城市存在较大差距，统筹城乡公共服务十分必要，也很迫切。但在实践中，要针对本地实际，合理确定重点方向，提高公共资源使用效率。

在公共服务领域，就医、上学是农村群众关注的焦点。就医难的原因主要不在于医疗服务，而在于医保待遇低，实质上是城乡社保标准的差距问题；义务教育阶段所谓上学难既与盲目择校有关，也与城市与乡镇教育质量差距有关，非义务教育阶段上学难实际上是部分群众经济随能力与学校收费标准之间的脱节，因此，上学难不完全属于城乡统筹范畴。所以，南通统筹城乡公共服务最重要的领域应该是建立城乡协调的社会保障体系。今后一个时期的主要任务是：健全农村养老保险、医疗保险、最低生活保障和被征用土地农民社会保障体系；建立农村养老保险和城镇职工养老保险接转机制，加快新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险管理体制并轨。

在其它公共服务方面，也要根据南通实际确定重点方向。例如南通的乡镇卫生院大多已改制为民营医疗机构，在提倡每个乡镇都要有一所政府举办的医疗机构的今天，是不是要全部改为公立医院？多年来的事实证明，民营、公立医院各有利弊。目前，乡镇大都有公立的卫生监督所为农村居民提供基本公共服务；国家和省关于促进民营经济发展的《意见》鼓励民间资本进入基本医疗服务领域；相邻乡镇医院之间已经形成了较为激烈的竞争机制。在这样的情况下，统筹城乡医疗卫生服务的关键不在于全盘公有化，也不在于增加医疗机构，而在于改善农村医疗机构的硬件，加强人才队伍建设，提高医疗水平和服务质量。统筹城乡教育事业发展也面临相似的问题，即不能盲目增加农村学校数量，要把重点放到设备、师资的相对均衡上来。

（作者为南通市农业资源开发局局长）