加大扶贫攻坚力度 提高全面小康水平

──扶贫攻坚帮户工程调研报告

2009年2月底，我市“两会”发动了全市各镇(乡)的“两会”，开展了扶贫攻坚帮户的调研活动。对17个村22603户、59263人的不同收入水平和2500元以下、2501-5000元人员病弱孤残情况进行了普查；对287户、751人的素质、财产、收入、帮扶情况等共60多个项目进行了详查；市“两会”同志又深入到天补镇光荣村、常乐镇培育村、树勋镇和平村、三厂镇镇西村、市直机关农村办和残联等单位召开了座谈会，广泛听取了村级、机关干部群众对我市扶贫攻坚帮户的情况介绍、建议意见。同时又详查了和平村、培育村45户、106人的帮扶情况。前后共收集了10万左右的原始数据，历经两个月整理，形成了6000多组调查分析数据，汇编成册，并以此为主要依据，撰文报告如下：

一、关于扶贫攻坚帮户工程农民家底状况剖析

中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好。中国社科院研究员于建嵘认为：“各级政府能否在城市管理、社会公共利益和穷人的基本生存权之间找到最基本的平衡，不仅是一个执政能力问题，更是一个执政理念问题……否则，也真的会有许多‘鱼死网破’的事件发生”。对于农村也同样适用。由此，我们必须充分认识到农村扶贫攻坚帮户问题是关系到贯彻落实党的十七届三中全会“决定”精神，关系到全体人民共享改革发展成果，关系到穷人的基本生存权，关系到执政能力和执政理念，关系到社会安定的全局性的一项重大工程。如何搞好扶贫攻坚帮户这项工程，最基础的工作要摸清我市农民家庭家底状况，对贫困户的现状和致贫原因进行剖析，有一个比较清楚的了解和清醒的认识。

㈠农民家庭成员的年龄、文化、健康、劳力等素质状况差异明显，贫困群体的致贫因素十分突出。

此次根据镇(乡)、市典型详查的332户、857人按人均纯收入2500元以下(简称贫困户，以下同)、2501-5000元(简称中低收入户，以下同)、5001元以上(简称中高收入户，以下同)三种收入水平分类调查结果表明：随着户均、人均收入水平的提高人员素质也相应提高。以年龄结构、受教育年限、健康状况、劳动力数量四个素质指标为据：一是贫困户家庭成员老龄化十分明显。贫困、中低、中高收入户家庭成员年龄分别为51.2岁、46.3岁、42.6岁，贫困户家庭成员年龄最大。二是贫困户家庭成员受教育年限偏低。贫困、中低、中高收入户成员受教育年限分别为4.9年、6.4年和8.2年；劳动力受教育年限分别为6.9年、8.4年和9.4年，贫困户家庭成员及劳动力受教育年限比中高收入户少3年左右。三是贫困户家庭成员强健者比例偏低，病弱残比例偏高。贫困、中低、中高收入户家庭成员的健康状况中身体强健的分别占36%、42.5%、72.7%；病弱残占比分别为42.4%、19.9%、8.7%。四是贫困家庭有劳动能力的户数、人数的占比偏低。贫困、中低、中高收入户有劳动力的户数占比分别为43.7%、58.0%、89.2%；劳动力人数占家庭总人数分别为36.0%、42.5%、61.2%。人均收入越高有劳动力的户数、人数占比越高。贫困户群体家庭成员年龄老化、文化水平偏低、健康状况较差、缺乏劳动力，尤其高素质的劳动力，是当前和今后相当长一段时期脱贫致富的“四大”制约因素，十分突出。

㈡农民家庭财产、生产生活资料拥有状况差异明显，农村财富向少数人集中趋势已十分突出。

从不同群体拥有财富剖析。贫困、中低、中高收入户拥有的住房、家电、电脑、交通工具、生产设备、家具、流动资金、银行存款九项不动产和动产换算成货币，户均分别为2.779万元、6.503万元、28.920万元；人均分别为1.227万元、2.532万元、9.305万元。以贫困户为基数，户均拥有的财产比分别为1:2.34:10.41，人均为1:2.06:7.58。从反映在生活条件的优劣剖析，就住房、家电、电脑、交通工具等拥有情况差异较大，贫困户户均住房77.7m2(其中楼房28m2)、彩电0.4台，基本上无冰箱、空调、电脑、汽车等现代化电器和交通工具；中高收入户户均住房161.8 m2(其中楼房138.2 m2)、彩电1.27台、冰箱0.67台、空调0.51台、电脑0.3台、汽车0.17辆(每6户拥有一辆汽车)。从拥有生产设备、流动资金、银行存款等方面剖析，贫困户均分别为216元、798元、1660元，中高收入户分别为22160元、63690元、40700元。从少数富户拥有的财富剖析，农村财富向少数人集中的现象已经十分突出。据镇(乡)详查的287户、751人，其中户均财富30万元以上的富户有21户85人，拥有财富1810.65万元，分别占详查总户数、总人数、总财富量的7.3%、11.3%、47.9%；而贫困户共106户、236人，拥有财富314.735万元，分别占详查总户数、总人数、总财富量的36.9%、31.4%、8.3%。而且，在富户的流动资金、银行存款等方面财富还没有完全亮相的情况下的穷富差距，实际穷富差距还要大。

㈢农民家庭经济收入水平、收入结构状况差异明显，以富掩贫的情况十分突出。

首先，就不同群体人均纯收入剖析。根据镇(乡)详查的287户、751人，2008年人均纯收入为10834.9元(如以户的权重计算人均为10548.06元)，贫困、中低、中高收入户人均分别为2174.7元、3820.5元、13517.7元。以贫困户群体人均纯收入为基数，贫困：中低：中高收入户分别为1:1.76:6.22。贫困户群体人均纯收入只有中高收入户群体人均纯收入的16.1%，差异十分明显。

其次，就高收入户群体人均纯收入剖析。在镇(乡)详查中，2008年人均纯收入超过2万元的共15户、48人、总收入192.33万元，人均4.01万元，分别占详查总户数、总人数、总收人数、人均纯收入的5.2%、6.4%、39.9%和370.1%。5%的富户占287户总纯收入的40%，富户群体人均纯收入是贫困户群体人均纯收入2174.7元的18.4倍。

第三，就农村实现全面小康问题剖析。对93户、289人的详查人均纯收入为13517.7元，超过人均纯收入8000元的小康指标的69%。可是在详查中有38户、108人2008年人均纯收入没有达到8000元，平均为6218.5元，即有40.9%的户、37.4%的人人均纯收入未达小康指标。如小康目标以户为单位，以权重计算，则没有达到小康水平收入的户数，占总户数的58.2%，人数占总人数54.2%。由此可见，农村中、农民的收入水平差异明显，以富掩贫的现象十分突出。

第四，就不同群体人均纯收入结构剖析。调查中2008年10项收入中加工业、工业、商业利润和工资性四大项收入，贫困、中低、中高户人均纯收入分别为834.8元、2375.7元、11221.2元。以贫困户人均纯收入为基础，其比例分别为1:2.8:13.4，四项纯收入贫困户群体人均纯收入最低，收入结构差异明显。这种收入结构状况不改变，贫困户群体就难以脱贫致富，走上小康之路。

二、关于扶贫攻坚帮户工程工作情况的评价

胡总书记早在2004年8月说过“革命老区群众为中国革命的胜利作出了很大贡献，我们一定要满腔热情地关心他们，进一步抓好扶贫开发工作，改善他们的生产生活条件，提高他们脱贫致富能力，帮助他们尽快过上小康生活。”我市作为1389个老区县(市)之一，市委、市政府多年来都认真贯彻了胡总书记的指示精神，十分重视扶贫开发工作。2008年初又开展了扶贫攻坚工程，加强了组织领导，制订了优惠政策，落实了帮扶措施，经过一年多的实践，取得了较为显著的成效，但也存在一些问题。

㈠扶贫攻坚的领导力度有所加大，取得了较好的成效，但发展速度不快。

贫困户增速较快。从全市镇(乡)详查的287户、751人的结果看，2008年人均纯收入贫困户、中低、中高收入户分别增长29.0%、15.7%、6.2%，贫困户人均纯收入增速最快。

贫困率下降较快。全市详查的2007年106户贫困户，经过一年的扶贫攻坚帮户工作，已有22户54人贫困户人均纯收入超过了2500元，贫困户下降20.8%、贫困人口下降了22.9%。如以权重计算，全市2008年的贫困户、贫困人口已由2007年的7.8%、5.1%分别下降为6.2%、3.9%，贫困户和贫困人口的贫困率下降较快。

扶贫帮户的典型突出。对树勋镇和平村30户贫困户、74人贫困人口的典型调查，2007年人均纯收入为1439.5元。2008年，在村党支部和村委会采取了帮助发展高效农业和安排到村里的各类企业就业等措施后，经一年帮扶，2008年30户贫困户人均纯收入达5262.1元，达到了中高收入户的标准，是2007年人均纯收入的3.7倍。其中4户7人人均纯收入超过8000元，达到了小康水平。扶贫典型村的贫困户收入增长特别快速。

在取得较为显著成效的同时，应该看到不足：一是贫困户、中低收入户的人均纯收入增值量小。2008年，中高收入户人均纯收入增值793.3元，而贫困、中低收入户人均纯收入分别增值489.2元、517.1元，增值量比中高收入户的人均分别低304.1元、276.2元。如以这种增量增长，贫困户要12年、中低收入户要8年之后才能达到小康水平的收入标准；即使以年29%、15.7%递增，也要第六年才能达到小康以上收入水平。二是救助式的扶贫力度不大。在详查的151户的贫困户(含典型调查45户)、88户中低收入户中分别有85户、37户没有劳动力(指在劳动力年龄内)，分别占贫困户、中低收入户的56.3%、42%(以权重计算，全市无劳力户占13.4%)。2008年共资助67800元，户均283.7元，即使全部资助122户无劳力户，户均资助也只有555.7元。这些户虽能靠一些老弱辅助劳动力的劳动获得一些有限的收入，但这样的救助水平，他们的生活艰辛可想而知了。

㈡扶贫攻坚结对帮扶的单位、项目、措施到户取得了较好实效，但发展很不平衡。

根据市镇(乡)详查人均纯收入在5000元以下的239户中，得到市、镇、村有关机关、企事业单位帮扶的有173户。2008年帮扶项目中收入总额912149元，户均5273元，其中种养加项目收入占19.7%、各种行业的就业收入占71.1%、助学扶智占1%、资助(含实物折货币)占8.2%。从扶贫攻坚帮扶单位分析，市直机关占26.0%、镇(乡)占4.6%、村(企)占68.5%。从被帮扶的户均收入分析，其中市直机关结对帮扶的32户，户均帮扶收入为7666.7元；镇(乡)机关帮扶的27户，户均帮扶收入为1567.4元；村(企)帮扶的114户，帮扶收入户均5478元。村(企)帮扶的户数最多，占帮扶户总数的65.9%，资助金额47274元，户均875.4元，占资助总额的63.5%，在市、镇、村三级中村(企)资助为第一。村级村(企)成了2008年扶贫攻坚工程中的主力军。

从单位之间分析，帮扶的力度和成效差异较大。就调查到的市直7个单位中，帮扶单位较好的，市直工商局在树勋镇和平村结对帮扶的16户，2008年帮扶收入户均14370.9元，该局资助资金(含实物)13435元，户均资助839.6元；其余6个市直单位也帮扶了16户，户均帮扶收入962.5元，是工商局帮扶的户均收入的十五分之一，资助现金4400元，户均275元，是工商局的三分之一。从扶贫到户的总体情况分析，239户帮扶户中有66户，占27.6%的帮扶户，既无开发式的扶贫项目收入，又无救助式的资金资助收入，帮扶的到户率不够。

㈢扶贫攻坚责任制得到了贯彻，但行业、单位、区域之间落实的差异较大。

市委、市政府领导十分重视扶贫攻坚工程。最近几年市政府与市属有关部门签订农村扶贫帮困的责任状，又把它列入对各镇(乡)农业和农村工作考核竞赛的内容，并深入开展了以“百名青年下基层，驻点共建新农村”、“千企联百村、共建新家园”、“万人帮万户，携手奔小康”为主要内容的“百、千、万”结对共建活动，组织机关部门、机关干部、企事业与村、户结对挂钩，共同推进扶贫攻坚帮户工作。对市委、市政府扶贫工作的要求，各镇(乡)、市属部门作了贯彻。从实践中受到帮扶的173户，帮扶责任的落实情况是：在技术扶贫中开展培训的225人次，技术指导的215人次，其中市直机关扶贫的32户培训26人次、技术指导26人次；镇(乡)机关扶贫27户培训62人次、指导55人次；村企扶贫的114户培训127人次，指导134人次。镇(乡)扶贫中开展技术培训、指导，户均次数最多，市直机关开展技术培训、技术指导户均次数最少。从政策扶贫看，参加社保的只有树勋镇和平村一户；参加医保的共128户，占贫困户的53.6%。从责任人帮扶方式看，18个村中常驻在帮扶单位的只有1个，经常联系的129个，占帮扶责任人总数74.6%。其中有7个村100%的帮扶责任人能经常联系；4个村帮扶责任人100%不联系。从列入考核的情况看，有6个村的41个责任人列入考核，占帮扶责任人总数的23.7%。其中麒麟镇锦程村、正余镇新桥村、树勋镇和平村在职的镇村29个干部党员100%列入考核；有12个村的市、镇、村91个责任人100%不列入考核。

三、关于对扶贫攻坚帮户工程工作的建议

最近在市委工作会议上，市委曹斌书记发出了“坚定信心抢抓机遇，振奋精神大干一场，为全面完成全年各项目标任务而奋斗”号召，并且在具体工作任务中提出了要继续推进“百、千、万”结对帮扶工程，真情帮扶社会弱势群体，切实抓好贫困家庭学生的救助工作。我们应积极贯彻落实市委工作会议精神和省委、省政府《关于组织实施脱贫攻坚工程的意见》精神，进一步抓好扶贫攻坚帮户工程，确保政策性保障一户不漏、专项性救助一户不少、社会化帮扶一刻不松。为此，结合这次调查中，扶贫攻坚帮户工程成功的经验和所存在的问题，建议做好如下工作：

㈠进一步加强知识扶贫的力度，从提高人的素质着手根除致贫主因。

积历史和世界经济发达国家的经验，在农村要创造第一流的农业，必须首先造就第一流的农民，否则就不可能实现农业现代化和整个社会现代化。世界著名经济学家西奥多•舒尔茨认为经济发展的关键因素不是物质资本，而是人的生产技能，对人的能力投资收益率要远远大于对物的投资收益率，在美国，自然资源对国民收入的贡献只接近5%，可再生资本货币的贡献是20%，而劳动的贡献则75%。这次调查证明，农村和农民的物质、经济收入贫困，主要因素之一是“知识贫困”造成的，如贫困户家庭成人、劳动力受教育的年限为4.9年和6.9年，而中高收入户为8.2年和9.4年。因此，要注重教育投资，提高教育投资在国内生产总值中的比例，降低农民个人负担，提高农村青少年受教育的年限。要千方百计保证贫困户的青少年，能完成义务教育的学习，尽量使他们得到进一步深造，受到更好的教育和专门技能培训，以便有更宽的就业门路。要大力发展城乡教育，提高义务教育年限，加速义务教育向高中过渡。大力发展各类职业教育，扩大招生数量，培养有各种专业技能的知识型劳动力。大力开展各类职业培训和专业实用技术人才培训，满足国家建设各种人才需求。把农村成人和劳动力受教育年限从现在的7.6年、9.1年分别提高到10年和12年，大力提高农民的整体素质和技能水平，拓宽农村劳动力就业空间，逐步由体力型向知识型、脑力型劳动岗位转移。要全面检查认真践行使每个贫困户农民都能掌握1-2门致富技能，确保全年完成农业实用技术培训12万人次以上，农民创业培训超过1500人和对劳动力技能培训实行“三免两提高”扶持政策的执行完成情况，进一步加强知识扶贫的力度，从提高人的素质着手根除致贫主因。

㈡进一步加强开发式扶贫的力度，开拓多种收入渠道，加快脱贫致富进程。

进一步加强开发式扶贫力度，开拓多种收入渠道，加快脱贫致富进程，是当前我市扶贫攻坚帮户工程中最迫切需要解决的主要问题。

首先，各级领导及有扶贫攻坚帮户任务的部门、单位，必须有明确的帮扶目标和强烈速度观念，即要求凡是实行开发式结对帮扶的贫困户必须在两年内脱贫，达人均纯收入5000元；三年内致富，达人均收入8000元的目标。

其次，全面排查贫困户和低收入户的情况，做到需要帮扶的对象一个不漏。要像常乐镇培育村那样，对全村175户贫困户及低收入户逐户排查，落实帮扶措施。这个村除26户痴呆户采取救助外，其余149户采取八种帮扶措施。即一是家庭成员变化，子女有了工作，能够尽瞻养义务的，由其子女负责；二是因病致贫而现在已康复的由村里安排帮助种植高效设施农业；三是发挥特长，进行畜禽养殖及水面养殖；四是种大棚或安排帮大棚种植户打工；五是进厂打工；六是土地入股，劳动力在入股单位打工；七是股金入股分红；八是土地流转租赁，收取地租等办法，做到了贫困户、低收入户一户不漏，户户落实了帮扶措施。

第三，加大开发式的扶贫攻坚帮户的力度，加速推进脱贫致富进程。要真正形成政府组织、全社会参与的局面，充分挖掘市、镇、村各类企业的潜力，把就业扶贫作为主要措施，将扶贫指标作为一个政治任务落实到每个单位。大力发挥村企(主要是私企)扶贫主力军的作用。要像树勋镇和平村那样，以只争朝夕的精神，充分利用本村企业，大力开展就地就业扶贫。建议全市238个村，要像和平村那样，进行全面排查，个个村企落实扶贫指标，定时改变贫困户的面貌。要充分发挥市、镇企业的家大业大的优势，倾情关爱，倾力帮扶弱势群体，从村企那里夺过帮扶主力军的担子，担负起老大哥为家(国)分忧，为民造福的社会责任。

第四，要充分发挥近60个规模化的农业产业化龙头企业的作用，大力开展产业化扶贫工作。要像京海肉鸡集团公司、中宝食品有限公司那样，把扶贫帮困工作纳入公司任务和考核指标，采取公司——基地——贫困户运作方式，发展高效农业，增加收入，做好扶贫攻坚帮户工作。

第五，要充分发挥近200个农业合作经济组织、3万多名农民经纪人队伍和农村能人的作用，采取土地流转租赁、入股经营和农民经纪人与贫困户挂钩，进行信息咨询、决策指导和产品收购服务，开展服务性扶贫攻坚帮户活动。

㈢进一步加强救助式扶贫攻坚帮户力度，完善社保体系，确保社会稳定和谐。

首先，要全面检查社会保障体系的完善情况和“两个确保、三项救助、四个基本全覆盖”的贯彻落实情况。要明确救助式扶贫救助的标准，人均收入不少于2500元，不足2500元的通过救助补足到2500元。要加强政策性扶贫的力度，使贫困家庭最大限度的得到社会保障体系的保障，特别是老龄贫困家庭，基本生活得到保障。

其次，各级行政区域的首长必须摸清本区域内贫富差距的情况，建好一本台帐(心中也要有一本大帐)，及时掌握社情民意。对贫困农民，特别是要救助的对象做到户数清、家庭情况清、致贫原因清、帮扶需求清，建立详细的档案，实行救助时真正做到“雨中送伞”、“雪中送炭”，而不是“锦上添花”，适得其反，造成不良影响。

第三，进一步强化政府主导、社会参与、多元筹资，强化保障机制。要编制符合实际的政府财政对社保资金的投入计划，加大投入力度，确保该救助的就得救助，共享改革发展的成果。同时，广泛汇聚社会力量，通过各行各业的单位统筹、职工捐献、社会援助多种渠道广泛筹措扶贫帮困资金，发扬中华民族的扶贫济困的优良传统美德。要充分发挥市慈善基金会、扶贫基金会等社团的作用，在市委、市政府的支持下，积极开展募捐筹资。通过上述多种渠道，做大扶贫帮困资金盘子，为提高救助标准，扩大该救助的范围打好厚实的资金基础，提升海门市在苏北苏中第一小康市在扶贫攻坚工程中的形象。要严格加强救助资金的管理、监督和使用，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。

㈣进一步加强扶贫攻坚帮户的领导力度，强化帮扶责任制。

要进一步提高各级领导对扶贫攻坚帮户工程意义的认识，强化其在领导、部门工作中的位置。要认真学习胡总书记对扶贫工作的一系列重要论述和党中央十七届三中全会决定中对扶贫帮困工作的要求。要深刻理解在新的历史时期搞好扶贫攻坚帮户工程，是坚决贯彻执行共产党执政为民和社会主义制度实现共同富裕的要求，是衡量共产党执政理念和各级领导执政能力的重要标准，是防范因贫富悬殊造成“鱼死网破”事件发生，确保社会稳定和谐，安定天下的工程。因此，要把扶贫攻坚帮户工程，放在各级领导、各个部门工作中统一布置、统一检查，列入各级领导、部门工作实绩，个人岗位职责的年度考核指标。镇(乡)党委、政府要切实担负起主角的角色，一把手亲自抓，分管领导具体抓，要与市直帮扶部门和各阶层社会力量紧密结合，形成合力，共同做好扶贫攻坚帮户工作。要充分发挥村级(企)扶贫攻坚帮户的作用，要像常乐镇培育村、树勋镇和平村那样，强化扶贫意识，加大扶贫力度，加快扶贫进程。

要明确扶贫攻坚帮户的目标，强化帮扶责任制。凡结对帮扶的单位、个人、贫困户之间要有明确的脱贫致富的时间表和分阶段实施的开发式扶贫的帮扶项目、措施和救助式扶贫的救助指标；要落实帮扶单位的分管领导和具体实施的责任人，做到帮扶到户，责任到人，分管领导、责任人要保持稳定，在实现帮扶目标，完成帮扶任务之前不得随意变动；要确定帮扶方式，是长期驻点，还是分周、分月、分季经常联系；要加强检查督促，市、镇(乡)分管领导、分管部门要加强检查、督促、交流、总结、评比、表彰等活动，扎扎实实推进扶贫攻坚帮户进程，加快提升全面小康水平。

海门市老区开发建设会

海门市扶贫开发协会

执笔：胡立成

审稿：朱仁平、陈秀萍

2009年7月20日